제주특별자치도가 8일 발표한 제주 제2공항 갈등해소를 위한 '3대 방침'은 민선 9기 도정이 약속한 제2공항 공론화 과정의 로드맵을 구체화했다는 점에서 의미가 있다. 

특히 제2공항 건설 여부에 대한 최종 결정 과정에서 도민의 자기결정권을 보장하겠다는 원칙을 제시한 점은 긍정적으로 평가되고 있다. 

그러나 도민의 결정권을 어떤 방식으로 실현할 것인지에 대해서는 ‘도민의 뜻에 따라 정하겠다’는 다소 모호한 입장을 내놓으며 한발 물러섰다. 그동안 공식적인 시한으로 제시해왔던 ‘내년 상반기까지’라는 갈등 해소 약속도 이번 발표에서는 빠졌다. 이에 따라 일각에서는 오히려 기존 입장에서 후퇴한 것 아니냐는 지적도 제기되고 있다.

제주특별자치도는 이날 브리핑을 통해 11년째 이어지고 있는 제2공항 건설사업과 관련해 갈등 해소와 도민의 자기결정권을 실현하기 위한 '3대 방침'을 발표했다.

3대 방침은 △환경영향평가서 초안 제출 즉시 중점평가사업 지정 △전문기관 교차검증 확대 △도의회 동의에 앞선 도민의견 수렴으로 제시됐다. 

제2공항 환경영향평가 초안이 나오는 즉시 이 사업을 중점평가사업으로 지정하고, 전문기관을 늘려 쟁점 이슈에 대한 교차검증을 실시하는 한편, 도의회 동의절차에 앞서 도민 의견을 수렴해 절차적 정당성과 환경적 수용성을 함께 확보한다는 것이 핵심이다.

◇ 제주도 지침으로 중점평가사업 지정...갈등조정협의회 일원화

제주도는 우선 9월 중 ‘제주도 환경영향평가 등에 관한 협의업무 처리지침’을 마련한 뒤, 국토교통부가 환경영향평가서 초안을 제출하면 이 지침에 따라 해당 사업을 곧바로 중점평가사업으로 지정한다는 방침이다.

특정 환경영향평가 사업이 중점평가사업으로 지정되면 환경영향갈등조정협의회를 구성·운영하고 전문기관 자문을 확대하는 등 보다 강화된 협의 절차를 진행할 수 있다.

현행 환경부 예규에서도 중점평가사업 지정과 환경영향갈등조정협의회 구성이 가능하지만, 제주도는 자체적으로 마련하는 내부 지침을 통해 이를 추진한다는 계획이다.

이와 별도로 제주도는 갈등관리 조례에 근거해 가칭 ‘제2공항 갈등조정협의회’를 이달 중 구성·운영할 예정이다.

다만 이 경우 ‘환경영향갈등조정협의회’와 ‘제2공항 갈등조정협의회’의 기능과 역할이 유사하거나 중복될 가능성이 있어 업무 추진 과정에서 혼선이 발생할 수 있다는 우려가 나온다.

이에 제주도는 제2공항 환경영향평가 절차는 환경 문제뿐 아니라 여러 갈등이 얽힌 복합갈등 사안인 만큼, 9월 중 마련되는 지침에 따라 ‘환경영향갈등조정’ 사무를 제주도가 추진하는 제2공항 갈등조정협의회로 넘기면 기능이 겹칠 우려를 해소할 수 있다고 설명했다. 

사무를 위임받아 일원화되는 갈등조정협의회는 환경영향평가서 초안 발표 전에는 항공 수요와 주민 보상, 상생 대책 등 종합적인 쟁점을 다루고, 초안 발표 후에는 환경영향갈등조정협의회의 지위를 겸해 환경 검증까지 맡는다. 

◇ 검증기관 4곳 이상 확대해 환경성 논란 쟁점 '교차 검증'

두 번째 단계의 '교차검증'과 관련해서는, 제2공항 건설을 둘러싼 환경성 및 안전성 관련 쟁점 사항을 검증하기 위해 환경 검증기관을 대폭 늘리는 방안이 제시됐다.

제주도는 제2공항 환경영향사업이 중점평가사업으로 지정되면, 기존 한국환경연구원과 제주녹색환경지원센터 2곳이던 전문기관 검토를 4곳 이상으로 확대한다고 밝혔다.

이를 통해 용암동굴 분포 개연성과 숨골‧지하수 영향, 조류 충돌 위험성 등 도민사회가 제기해 온 핵심 쟁점을 여러 기관이 교차 검증하도록 한다는 계획이다.

마지막 세번째 단계는 '도민 의견 수렴'이다. 제주도는 환경영향평가서 도의회 동의를 구하기 전에 도민 의견 수렴을 마치고, 그 결과를 국토부에 공식 전달한다고 밝혔다. 

구체적으로는 제2공항 갈등조정협의회의 도민 숙의 결과와 판단은 초안‧ 본안 등 환경영향평가 전 과정에서 검토되도록 하고, 국토부에도 공식 전달해 공항 정책 방향에 반영되도록 요청할 계획이다. 

◇ 도민결정권 방법, 주민투표.숙의형 공론조사 왜 쏙 빠졌나

이날 발표한 제주도의 ‘3대 방침’은 민선 9기 도정이 그동안 밝혀온 방향과 크게 다르지 않다. 다만 위성곤 지사가 지방선거 당시 밝혔던 공약과 취임 초기 제시했던 구상과 비교하면 다소 달라진 ‘온도차’가 감지된다.

변화는 크게 두 가지 측면에서 확인된다. 하나는 공론화 과정에서 강조해 온 도민 자기결정권을 실현하기 위한 구체적인 방법론에 대한 언급이 빠졌다는 점이다. 다른 하나는 위 지사가 그동안 거듭 밝혀온 ‘내년 상반기’라는 구체적인 시한이 이번 발표에서는 빠졌다는 점이다.

우선 자기결정권 실현 단계를 설명하면서 ‘도민 의견 수렴’으로 제시한 것을 두고도 말들이 많다.

위 지사는 지방선거 당시 제2공항 건설에 대해 개인적인 입장은 찬성이지만, 안전성과 환경성 문제에 대한 검증이 이뤄져야 하고, 도민 자기결정권을 통해 최종 결정을 한다는 방향을 제시한 바 있다. 도민 자기결정권 실현 방식으로는 주민투표 또는 숙의형 공론화 등을 제시했다.

하지만 이번 3대 방침 발표에서는 도민 자기결정권 실현 단계를 ‘도민 의견 수렴’으로 제시했다. 도민 의견 수렴은 말 그대로 ‘듣겠다’는 데 방점이 맞춰진 포괄적이고 중립적인 표현으로, 도민들의 자기결정권을 아우르는 의미와는 분명 거리가 있는 것이다.

발표문 어디에도 주민투표나 숙의형 공론조사 등의 용어는 전혀 언급하지 않았다.

취재진의 질문이 이어지자 제주도 관계자는 “도민 의견 수렴 방식은 주민투표만을 이야기하는 게 아니다. 공론조사와 여론조사 등 여러 가지가 있다고 본다”며 “이를 갈등조정협의회가 올해 말부터 내년 초까지 방안을 만들어 결정하게 될 것”이라고 설명했다.

도민 결정권 방식은 갈등조정협의회에서 도민들이 결정할 것이라는 취지이지만, 주민투표나 공론조사 등을 아우르는 상위 개념으로 ‘도민 의견 수렴’을 인식하고 있음을 보여주는 대목이다.

◇ "내년 상반기까지"라는 시한, 왜 사라졌나

이날 제시한 3대 방침에서는 '내년 상반기까지'라는 시한도 사라졌다.

위 지사는 갈등조정협의회를 구성해 쟁점 사항을 검증하고, 늦어도 내년 1월까지 도민 자기결정권 실현 방안에 대한 사회적 합의를 이끌어낸다는 구상이다. 이후 내년 6월까지 주민투표나 숙의형 공론조사 등을 진행하고, 그 결과를 제주도의 입장으로 정리해 국토부에 전달한다는 계획이다.

하지만 이번에는 이러한 구체적인 기한 제시 없이 3대 방침의 내용만 전달됐다.

안전성과 환경성에 대한 검증이 최대 관건으로 꼽히는 가운데, 다수 기관의 교차 검증에도 상당한 시간이 소요될 것으로 전망되는 점을 감안하면 보다 개괄적이나마 시간적 로드맵은 제시됐어야 했다는 지적이 나온다.

◇ 도민 결정권은 '의견수렴'...도정은 단순 전달자?

'도민 자기결정권'을 강조하면서도 정작 국토부에는 제주도의 의견을 전달하겠다는 '미온적 태도'에 대한 문제 제기도 이어지고 있다.

이날 브리핑에 나선 이창흠 제주도 기후경제부지사는 “제2공항은 제주의 미래와 도민의 삶이 걸린 사안”이라며 “도민의 뜻을 온전히 모으는 절차를 도정이 끝까지 이행하고, 그 결과가 공항 정책에 반영되도록 정부와 협의해 나가겠다”고 말했다. 발표문의 타이틀은 '도민결정권 지킨다'였으나, 내용은 결국 '도민의 의견을 수렴해 정부에 전달하겠다'는 수준에 그치고 있다.

도의회에서도 이번 3대 방침에 대해 의아스럽다는 반응이 나오고 있다. 한 도의원은 “도민들이 결정을 내린다면 반드시 반영되도록 관철해 내겠다는 의지를 보여도 도민들이 믿고 따라올까 말까 한데, 제주도정 스스로가 단순 전달자인 듯한 태도를 보이면서 정말 의지가 있는지 의심스럽다”고 말했다.  

민선 9기 도정이 제시한 ‘갈등해결 3대 방침’이 기존 도정의 갈등관리 기조와 비교해 한층 진전된 것인지, 아니면 오히려 후퇴한 것인지, 시민사회에서도 기대와 우려가 교차하고 있다.  <헤드라인제주>