제주특별자치도의회 의원 정수 조정을 위한 제주특별법 개정안이 국회를 통과하면서, 오는 6월 3일 실시되는 제9회 전국동시지방선거에서 비례대표 도의원 수를 확대할 수 있는 길이 열렸다.

개정안의 핵심은 크게 두 가지다. 첫째, 전국에서 유일하게 운영돼 온 교육의원 제도를 폐지하면서도 전체 의원 정수는 현행과 같은 ‘45명 이내’로 유지하도록 했다. 둘째, 비례대표 비율을 기존 20%에서 ‘25% 이상’으로 상향했다는 점이다.

‘정수 45명 이내’라는 기준은 단순한 유지가 아니라 사실상 증원 여지를 열어둔 장치다. 현재 도의회는 지역구 32명, 비례대표 8명, 교육의원 5명 등 총 45명으로 구성돼 있다. 교육의원이 폐지될 경우 자연스럽게 정수는 40명으로 줄어들 수밖에 없지만, 개정안은 상한선을 유지함으로써 최대 5명까지 탄력적으로 늘릴 수 있는 근거를 마련했다. 이는 향후 선거구획정위원회 결정과 조례 개정을 통해 자율적으로 의석 구조를 조정할 수 있도록 한 것이다.

특히 주목되는 부분은 비례대표 비율을 ‘25% 이상’으로 명시한 대목이다. 전국 시·도의회 비례대표 비중이 대체로 10%대에 머물고 있는 점을 감안하면, 제주도의 이번 기준은 상당히 파격적인 수준이다. 다양한 사회적 목소리를 의정에 반영하겠다는 취지지만, 그만큼 제도 설계의 책임도 커졌다고 볼 수 있다.

현행 지역구 32명을 유지하고 전체 정수를 45명으로 맞출 경우, 비례대표는 최대 13명까지 늘어날 수 있다. 이는 현재 8명보다 5명이 증가하는 규모다. 물론 비례대표 비율 25% 기준을 적용해 최소 11명으로 설정할 경우, 전체 정수를 43명 수준으로 조정하는 방안도 가능하다.

이번 개정으로 ‘정수 45명 이내’ 범위에서 선거구획정위원회와 조례를 통해 지역구와 비례대표 의석을 조정할 수 있게 된 점은 분명 진전이다. 향후에도 별도의 법 개정 없이, 정수 범위 내에서 의석 구조를 유연하게 조정할 수 있는 제도적 기반이 마련됐다는 점에서 의미가 있다. 비례대표 확대의 길이 열린 만큼, 그간 제기돼 온 대표성 강화 요구에도 일정 부분 부응할 수 있게 됐다.

◇ 비례대표 증원 논리에도...우려의 시선 여전, 왜?

문제는 결국 선택과 결정이다. 선거구획정위원회가 이번 개정 법률을 토대로 획정안을 의결하면, 도의회는 조례 개정을 통해 오는 지방선거에 적용할 지역구와 비례대표 규모를 확정하게 된다. 시한은 4월 30일까지로, 이제 남은 시간은 많지 않다.

이 지점에서 적지 않은 우려가 제기된다. 촉박한 일정에 밀려 충분한 논의 없이 정수 조정이 졸속으로 마무리되는 것 아니냐는 걱정이다.

물론 비례대표 확대는 지역 정치권, 특히 진보 정당을 중심으로 꾸준히 요구돼 온 사안이다. 교육의원 제도 폐지에 따른 의석 공백을 보완하고, 다양한 사회적 목소리를 의정에 반영하기 위해서는 비례대표 증원이 필요하다는 주장에도 설득력이 있다. 기존 교육위원회가 다루던 안건과 회의록 등 모든 사무·자료를 향후 교육·학예 사무를 심사할 상임위원회가 승계하도록 규정해 의정 활동의 연속성을 확보하도록 해야 한다는 지적 역시 타당한 측면이 있다.

그럼에도 이번 비례대표 증원 결정을 둘러싼 우려는 여전하다. 현실 정치의 구조적 한계를 그대로 둔 채 의석 수만 늘리는 방식으로 흐를 가능성 때문이다. 

핵심은 ‘방향’이 아니라 ‘방식’이다. 비례대표 확대라는 목표 자체보다, 그것이 어떤 구조 속에서 작동하느냐가 더 중요하다. 현행 정당 공천 구조와 선거제도의 한계를 그대로 둔 채 의석 수만 늘린다면, 대표성 확대라는 취지는 공허해질 수밖에 없다.

중요한 것은 의석의 많고 적음이 아니라, 그 의석이 대표성과 다양성이라는 본래의 목적을 실질적으로 구현할 수 있는 구조인지에 대한 판단이다.

◇ 소수정당 진입 가능할까...거대정당 독점 강화?...전문성 확보는

선거구획정위원회가 비례대표 확대를 논의한다면, 최소한 세 가지 쟁점에 대한 검토가 선행돼야 한다.

첫째, 현행 선거제도에서 비례대표 확대가 과연 소수정당의 원내 진입을 가능하게 하는 구조인지다. 공직선거법 제190조 제2항에 따라 비례대표 의석은 정당득표율 5% 이상을 획득한 정당에만 배분된다. 이 기준을 넘지 못한 정당은 아예 의석 배분 대상에서 제외된다. 국회의원 선거에서 3% 기준이 헌법재판소의 위헌 결정으로 폐지된 것과 달리, 지방의원 비례대표에는 여전히 5% 장벽이 유지되고 있다. 이 같은 구조에서는 의석을 늘리더라도 소수정당의 진입은 여전히 제한될 수밖에 없고, 결과적으로 확대된 몫은 거대 정당이 흡수할 가능성이 크다.

둘째, 비례대표 증원이 거대정당 중심 구조를 완화할지, 오히려 독점체제를 강화할지에 대한 판단이다. 법적으로는 특정 정당이 전체 의석의 3분의 2를 초과하지 못하도록 제한하고 있지만, 실질적인 경쟁 구조는 다르다. 5% 득표율 기준이 유지되는 한 소수정당은 배제되고, 추가 의석은 거대 정당 내부에서 나눠 갖는 구조가 될 공산이 크다. 이는 다양한 정치세력의 진입 확대가 아니라, 거대 정당 내부의 순번 경쟁만 확대시키는 결과로 이어질 수 있다. ‘다양성 확대’라는 명분이 현실에서는 작동하지 않을 수 있다는 의미다.

셋째, 전문성 확보를 위한 제도적 장치가 마련돼 있느냐다. 교육의원 제도 폐지의 대안이라면, 교육·학예 분야의 전문 인력이 의회에 진입할 수 있는 구조가 함께 설계돼야 한다. 그러나 현재 정당별 비례대표 후보 선정 방식에서는 이러한 장치가 거의 보이지 않는다. 특정 분야 전문 인력에 대한 의무 추천이나 할당 기준이 없는 상황에서, 비례대표 확대가 곧 전문성 강화로 이어진다고 보기는 어렵다. 자칫 ‘비례대표 정치인’만 늘고, 정책 전문성은 오히려 약화되는 결과를 낳을 수 있다는 우려가 나오는 이유다.

◇ 비례대표 증원의 역설...몇 명 늘려야 하나

제도의 취지를 살리기 위해서는 비례대표 공천 방식의 투명성, 사회적 대표성 기준, 소수정당 진입을 보장할 장치 등 최소한의 원칙이 함께 마련돼야 한다. 선거구획정위원회가 단순한 증원 규모 결정에 그치지 않고, 이러한 원칙을 함께 정리해 정치권에 권고안 형태로 제시하는 방안도 검토할 필요가 있다.

이 같은 장치가 뒷받침되지 않는다면 비례대표 확대는 거대 정당의 독점 구조만 강화하는 결과로 귀결될 수 있다. ‘대표성 확대’라는 명분이 ‘정당 몫 늘리기’로 변질될 수 있다는 점에서, 이는 비례대표 증원의 역설이라 할 수 있다. 이러한 우려 때문에 의원 정수 확대에 대해 반대하거나 신중론을 제기하는 도민들이 적지 않다.

따라서 지금 필요한 것은 단순한 증원이 아니라, 원칙에 기반한 설계다. 비례대표 확대의 목적과 실현 가능성을 면밀히 따져, 그에 부합하는 규모를 결정하는 것이 바람직하다.

시간적 제약으로 충분한 논의가 어렵다면, 이번 선거에서의 비례대표 증원은 최소 수준에 그쳐야 한다. 최대치 확대는 언제든 가능하지만, 한 번 왜곡된 구조는 되돌리기 어렵기 때문이다. 결국 지금의 선택은 숫자가 아니라 기준의 문제다. <헤드라인제주>

윤철수 기자 다른기사 보기