제주특별자치도가 3개 행정구역(동제주시, 서제주시, 서귀포시)의 기초자치단체 부활을 핵심으로 하는 행정체제 개편을 추진하고 있는 가운데, 기초자치단체 도입의 재정과 사무 배분에 대해서는 전문가 사이에서도 다양한 의견이 분출되고 있다.  

기초단체와 광역자치단체의 권한 배분 문제를 넘어 기초단체의 정책 결정과 그 집행의 자율성 및 주민의 참여를 확대하는 방안에 대한 고민이 필요하고, 3개 행정구역간 재정적 균형을 맞추기 위해 '조정교부금' 제도 도입이 필요하다는 제언도 나왔다.

제주도는 5일 오후 4시 제주썬호텔에서 ‘제주형 기초자치단체 설치 추진방향과 전략’(주민자치와 지방분권 강화 가능성 탐색)을 주제로 전문가 토론회를 개최했다.

이번 토론회는 제주형 기초자치단체 설치가 특별자치제도와 지방자치발전에 기여하는 분권모델 제시, 광역과 기초 간의 사무배분, 각종 법률 제·개정, 사무배분에 따른 제주형 재정조정도입 등에 대한 전문가 의견을 청취하기 위해 마련됐다.

이날 지방행정연구원 최지민 부연구위원의 주제발표와 법제.자치.재정.시민사회.언론 등 분야별 전문가들이 참여한 자유토론이 진행됐다.

자유토론에는 대통령 직속 지방시대위원회 박기관 지방분권분과위원장이 좌장을 맡고 △(법제) 최환용 한국법제연구원 선임연구위원 △(지방자치) 고경훈 한국지방행정연구원 연구위원 △(재정) 최원구 한국지방재정학회장 △(시민사회단체) 좌광일 제주주민자치연대대표 △(언론) 김익태 제주도기자협회장이 참여했다.

◇ "3개 기초단체 '차등적 권한배분' 필요...기초시 '연계 사무' 발굴해야"

'제주형 기초도입의 필요성과 지향점: 광역-기초 사무 재배분을 통한 도민의 삶의 질 개선'이라는 주제로 발표한 최 부연구위원은 핵심사무 배분방향을 △책임성 △고도의 자치분권 실험측면으로 제시하며 "취.정수장과 배수지개발 및 유지.관리, 하수처리구역, 공공하수도의 운영.관리는 광역업무를 유지할 필요가 있다"고 제안했다.

최 부연구위원은 또 "매립장, 소각장, 음식물처리장, 재활용선별장 운영은 광역을 유지해 폐기물시설에 대한 규모의 경제 실현과 폐기물 반입의 향후 갈등 요인을 제거해야 한다"며 "대중교통체계 운영, 광역화장장 및 유기동물 보호센터 운영을 광역으로 유지해 요금체계 유지 및 도민 편의를 제공할 필요가 있다"고 제시했다.

그는 "광역사무 수행에 대한 도본청의 기획조정 기능을 유지하고, 지역 맞춤형 수요에 맞는 3개 기초자치단체에 대한 차등적 권한 배분이 필요하다"며 "지방자치단체의 지역여건과 업무의 성질과 양 등에 따른 기능과 기구인력의 차별화 논리를 마련할 필요가 있다"고 주장했다.

이어 "기초자치단체간 사무연계 협력 강화를 위한 자치분권적 실험이 필요하다"며 "기능연계의 필요성이 높은 사무를 발굴해 3개 기초시간 연계 협력을 강화해야 한다"고 말했다.

최 부연구위원은 재정배분과 관련해서는 "배분된 사무를 중심으로 재정을 배분하는 방식이 바로 뒤따라야 할 것"이라며 "실제 시.군의 사무 중 재정투입이 상대적으로 많은 다수의 사무들을 제주도가 직접 처리하게 되므로, 특.광역시와 자치구간 보통교부세 교부방식인 '조정교부금'을 준용하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다"고 제시했다.

◇ "사무배분 근거는 제주특별법에...'리스트' 형식도 고려해야"

최환용 한국법제연구원 선임연구위원은 "사무배분 특례를 정하기 위해서는 제주특별법에 따른 도지사의 권한과 도의 사무 중 이양되는 사무를 신설되는 시의 사무와 시장의 권한으로 한다는 규정이 필요하다"며 "사무배분 근거는 제주특별법에 포괄적으로 두고, 구체적인 사무배분 리스트를 작성하는 방법도 고려할 수 있다"고 제안했다.

최 선임연구위원은 "제주형 기초자치단체는 기존 제주도가 처리하던 사무를 기초단체 사무로 한다는 측면에서 경과규정에서 이 법 시행 전 도지사 및 소속 기관장의 처분의 효력을 신설하는 시의 시장이나 그 소속기관의 장의 처분으로 보아야 한다고 규정해야 한다"고 진단했다.

그는 "또 신설되는 시의 관할구역에 관한 규정이 제정돼야 한다"며 "기존의 시 조례나 시 규칙이 없기 때문에, 기초의회 구성 이전이 이를 어떻게 준비할지 논의가 필요하다"고 말했다.

이어 "제주특별법에 도지사에 그 권한이 위임돼 있는데, 이를 기초단체로 위임하는 형태로 한다면 기초단체는 위임사무만 하게 될 것"이라며 "이양한다면 제주특별법을 개정할 필요가 있다는 것을 고려해야 한다"고 말했다.

최 연구위원은 "기초의회 구성 이전에 기초자치단체를 설치하기 위한 준비위원회를 두고 이를 기초의회 구성 직후에 조례로 확정하는 방법도 고려돼야 할 것"이라고 제시했다.

◇ "제주도-자치시, 상호 의존적 활용하면서도 협력.보완적 관계 설정해야"

고경훈 한국지방행정연구원 연구위원은 "제주특별자치도와 자치시가 상호의존적 관점에서 자신들이 보유한 자원을 상호의존적으로 활용하면서 협력적.보완적 관계를 설정할 필요가 있다"고 제안했다.

그는 "자치행정 측면에서 분권 확보와 자치시 보충성 원리를 조화시킬 수 있는 방안을 모색하면서, 지방자치단체의 능력과 규모 등에 따라 권한 및 사무를 차등 배분할 필요가 있다"며 "도의 통제와 간섭을 완화해 기초단체의 자율성을 강화하고 자치역량에 합당한 권한을 부여해 정책성과를 높여야 한다"고 말했다.

이어 제주형 광역사무 기준으로 △기초자치단체 단위별 일정한 기준에 따른 처리가 필요한 기능(대중교통, 환경, 사회복지 등) △도정방향 관련 주요 정책적 차원에서 필요한 계획 수립 기능 △기초자치단체가 처리하는 것 보다 도에서 처리하는 것이 비용이나 인력 운용 등에 있어 효율적인 기능 △도단위에서 추진하는 대규모 시책사업 추진 기능 △기초자치단체 차원에서 전문성 확보가 어려운 기능 △기초단체로 이양이 가능할 것으로 판단되나, 신중한 고려가 필요하거나 단계적 절차로 시범 운영이 필요한 것으로 판단되는 기능을 제시했다.

또 제주형 기초사무 기준으로 △기초단체별로 주민에게 한정적으로 영향을 미치는 사무 △기초단체별로 수행하는 것이 효율적인 사무 △기초단체별로 자율적 결정이 요구되는 사무를 들었다.

◇ "지역 특수성 감안한 '제주형 조정교부금' 필요...자체재원 확충해야"

최원구 한국지방재정학회장은 "제주형 조정교부금을 도입해야 한다"며 "광역과 기초간 제주에 맞는 기능 배분에 따라 기존 타지역의 조정교부금이 아닌 제주의 특수성을 감안한 제주형 조정교부금이 필요하다"고 강조했다.

그는 "제주특별법 및 관련 조례 제정을 통해 제도의 법적 기반을 마련해야 한다"며 "재정조정교부금 도입 전후 효과를 분석해 실효성을 평가하고, 필요시 제도를 개선하는 것이 중요하다"고 말했다.

또 "조정교부금 외에도 지방자치단체의 자체재원 확충을 위한 방안을 마련해 지방재정력을 전반적으로 강화해야 한다"고 주장했다.

◇ "'제주형 기초단체' 구체적 모델 필요...2030세대 참여 이끌어야"

좌광일 제주주민자치연대대표는 "제주형 기초자치단체가 무엇을 말하는지 구체적이고 정확한 모델을 제시해야 한다"며 "단순히 과거로의 회귀가 아닌, 새로운 기초자치단체가 어떻고 다른 시도와 차별화되는 점에 대한 청사진을 제시해야 한다"고 강조했다.

또 "주민투표까지 가는 과정에서 가장 중요한 것은 도민 공감대"라며 "특히 20~30대 청년 세대는 과거 기초자치단체를 직접 경험하지 못한 세대여서 행정체제 개편의 필요성을 잘 알지 못하는 만큼, 이들에게 정확한 정보를 제공하고 관심과 참여를 이끌어 내는게 중요하다"고 말했다.

그는 "기능과 재정배분 문제 외에도 청사 위치는 어떻게 정할지, 도의회와 기초의원 수 및 선거구 조정 등 과제가 산적해 있다"며 "이들 외에도 행정체제 개편에 따라 제주특별자치도 특례를 유지할 수 있는 방안도 모색해야 한다"고 강조했다.

◇ "'실질적 권한' 이양해야...기초단체의 자율적 권한행사-주민참여 필요"

김익태 제주도기자협회장은 "자치의 궁극적 목표는 '주민자치'라며 "돈이 뒤따르지 않는 구호는 허맹이에 불과하다"고 말했다.

김 회장은 "중앙정부와 지자체 관계에서 나타나는 문제를 광역단체와 기초단체의 관계에서 재연하면 안된다"라며 "조건부 이전 재원의 비중을 낮추고, 재량 지출을 강화하도록 설계하며, 귀찮은 권한이 아닌 실질적 권한을 이양해야 한다"고 강조했다.

그는 "실정법을 다루는 공무원의 입장에서 광역.기초단체간 권한 배분에 초점을 맞출 수 밖에 없을 것"이라면서도 "특별자치도라면 구너한 배분에 더해 이 권한을 얼마나 자율적으로 행사할 수 있도록 할 것인지, 기초단체의 정책 결정과 집행 과정에 주민이 어떻게 참여할 수 있도록 할지 고민해야 한다"고 당부했다.

김 회장은 또 "지방의회의 활동에 대해 주민들의 관심도를 높이고, 주민참여 예산 확대가 필요하다"며 "학교 교육에 주민자치 교육을 포함하고, 숙의 방식의 정책결정과 주민자치회 활성화, 주민 직접 발안 제도를 강화해야 한다"고 말했다. <헤드라인제주>