서귀포시 강정 제주해군기지 문제와 관련해, 대법원이 5일 '국방.군사시설사업 실시계획 승인처분 무효확인 소송'과 관련해 파기환송 결정을 내린 것은 이례적인 작위적 '의미 해석'을 통해 국책사업의 정당성을 부여한 판결로 볼 수 있다.

국방부 입장에서는 제주해군기지 절차적 정당성에 확실한 명분을 얻게 된 셈이다.

반대로 강정주민들은 물론, 지난해 '절차적'인 문제를 이유로 해 강정 절대보전지역 변경동의안에 대한 재의결까지 한 제주도의회로서는 상당히 곤혹스럽게 됐다.

그러나 다수의견의 이 전원합의체 판결은 또다른 논란을 이어지게 할 것으로 보인다. 벌써부터 강정주민들 사이에서는 '정치적 판결'이란 볼멘 소리가 터져나오고 있다.

판결의 내용 중 의미해석에 있어 논란의 소지가 크기 때문이다.

▲최초 계획은 '무효', 두번째 변경계획은 '적법'...이 사건의 쟁점은?

이 사건은 강동균 강정마을회장 등 주민 438명이 2009년 1월 국방부장관이 승인한 제주해군기지 건설 관련 국방.군사시설 사업실시계획은 절차적인 문제가 있어 무효라고 주장하며 소송을 제기하면서 촉발됐다.

2009년 1일21일 국방부장관은 사업자인 해군참모총장에 대해 이 실시계획 승인을 처분한 것이 발단이 됐다. 환경영향평가서 제출과 협의가 이뤄지지 않은 상황에서 승인처분이 내려진 것은 무효라는 주장이다.

해군참모총장은 그해 7월7일에야 국방부장관에게 환경영향평가서를 제출했고, 그해 12월21일 제주도지사는 국방부장관에게 환경영향평가 협의내용을 통보했다.

또 그해 제주도의회에서는 새누리당(당시 한나라당) 의원들이 단상을 점검한 상황에서 기습적으로 해군기지 사업부지인 절대보전지역을 축소하는 내용으로 변경하는 동의안을 처리했다.

이 절대보전지역 변경동의안이 처리된 후, 이듬해인 3월15일 국방부장관은 다시 국방.군사시설사업 실시계획의 변경승인 처분을 했다.

최초 논란의 요점은 2009년 1월에 승인된 실시계획이었다. 이 계획이 무효로 결정될 경우 절차상 근본적으로 문제가 있었다는 점이 확인되는 것이기 때문이다.

그러나 원심 재판부는 2009년 1월에 승인된 실시계획은 위법하나, 2010년 3월에 변경승인된 실시계획은 위법하지 않다는 취지의 판결을 내렸다.

최종 변경계획이 위법하지 않다고 결론이 내려지면서 국방부는 제주해군기지 사업의 정당성을 부여하며 사업을 추진해 온 것이다.

▲대법원 '다른 해석'....왜 '위법하다' 원심판결 파기했나?

여기까지만 보더라도 1심과 2심의 판결은 일부 문제는 인정하면서도 전체적으로는 국방부의 손을 들어준 것으로 볼 수 있다. 실제 국방부와 해군도 이 판결을 근거로 해 절차적 문제가 없음을 강조해 왔다.

하지만 5일 대법원의 판결은 이 '일부 위법성'의 여지마저도 깔끔하게(?) 정리시켜 주는 것으로 결론을 내렸다.

대법원은 원심판결 중 '위법하다'는 취지의 국방부 패소부분을 파기하고 원심에서 이 부분을 다시 심리하라는 내용의 파기환송 선고를 했다.

그럼, 대법원은 왜 '위법하다'는 원심판결을 파기한 것일까.

원심이 2009년 1월 실시계획 승인에 대해 위법하다고 판단한 것은 환경영향평가서 제출 및 협의가 이뤄지지 않은 상황에서 승인이 이뤄졌기 때문에 판단된 것이다.

그러나 대법원은 이 역시 위법하지 않다고 설명하고 있다.

이유는 관계법령의 새로운 '의미해석'에 근거하고 있다.

국방.군사시설사업에 관해 환경영향평가서 제출시기 및 협의요청 시기를 정한 구 환경영향평가법 시행령 규정의 '기본설계의 승인 전(前)'의 의미가 구체적으로 무엇을 의미하는지 따져볼 때 원심의 판단은 잘못됐다는 것이다.

대법원은 환경영향평가는 대상사업의 시행이 환경에 미치는 영향을 미리 조사.예측.평가해 환경보전방안을 강구하는 제도인데, 국방.군사시설사업에 대해 '기본설계의 승인 전'을 대입한다면 그 목적에 맞지 않다는 점을 지적했다.

따라서 대법원은 국방군사시설사업에 대해서는 '실시계획의 승인 전'에는 사전환경성검토를, 건설기술관리법령상 '기본설계의 승인 전'에는 환경영향평가를 각각 거치도록 하는 것이 합리적이라는 판단을 내놓았다.

즉, 2009년 1월 승인된 실시계획 이전에는 사전환경성검토만 이뤄져도 무방하다는 것이다. 환경영향평가서는 건설기술관리법령상 '기본설계의 승인 전'에 해야 할 절차라는 지적이다.

그러면서 다수의견으로 해 전원합의체 원고 일부 패소판결을 파기했다.

대법원은 "이 판결은 제주해군기지 사건에 적용되는 환경영향평가서 제출시기 및 협의요청시기로 정한 '기본설계의 승인 전'의 의미를 명확히 하고, 시행령 규정의 모법인 환경영향평가법의 위임 범위를 벗어나지 않았다는 것을 명시적으로 판단했다는데 중요한 의의가 있다"고 설명했다.

▲이 판결의 '잣대', 앞으로 다른 사업에도 그대로 적용?

하지만 대법원의 이러한 해석에도 불구하고, 환경영향평가서 제출시점에 대한 이번 판결은 앞으로 여러가지 논란으로 이어질 수밖에 없다.

환경영향평가법 시행령의 '실시계획의 승인 전'이란 개념은 응당 국방군사시설 실시계획의 승인 이전으로 해석하는 것 외에 다른 개념으로 해석할 만한 충분한 사유가 없기 때문이다.

지금까지 각종 개발사업을 추진하는데 있어서도 환경영향평가서 제출시점은 바로 이러한 해석 속에 적용돼 왔다.

그러나 유독 제주해군기지 사업에 있어서만큼은 예외적인 해석이 제시되고 있다.

이번 대법원의 판결과정에서 2명의 대법관도 이러한 취지에서 '반대의견'을 제시하고 있다.

'기본설계의 승인 전'은 국방사업법상 '실시계획의 승인 전'을 의미한다고 보아야 하므로, 2009년 1월 승인처분은 하자가 중대하고 명백해 무효로 해야 한다는 것이다.

다수의견에 따라 이 제출시기 해석이 이뤄진다면, 결국 환경영향평가법 시행령에서 사실상 아무런 제한 없이 환경영향평가서 제출시기를 정할 수 있도록 허용하는 것이나 다름없다는 우려도 표명됐다.

즉, 앞으로 어떤 건설사업을 할 때에도 환경영향평가서 제출시기를 건설기술관리법령상 '기본설계 승인 전'으로 적용할 것이냐 하는 논란에 휩싸일 우려가 크다는 지적이다. 이번 판결의 '잣대'를 그대로 적용할 경우 혼란이 불가피하기 때문이다.

이러한 소수 반대의견에도 불구하고 대법원은 결국 다수의견으로 원고 일부 패소부분을 파기환송함으로써 제주해군기지 건설사업에 있어 국방부는 확실한 명분을 얻게 됐다.

▲사법부가 절차적 논란에 '마침점'...결국 국방부 명분만 강화

그런데 이번 대법원의 판결은 정부의 국가정책조정회의 후 제주해군기지 강공 드라이브가 이뤄지는 시점에서 나온 것이어서 여러가지 오해를 사게 한다.

원심의 판결을 그대로 인용하더라도 국방부가 사업의 정당성을 확보한 결과가 되지만, 일부 패소했던 부분까지 파기하면서 환경영향평가와 관련한 문제제기를 완전히 일축시켰기 때문이다.

이 판결이 나오자 고권일 강정마을 해군기지반대대책위원장이 "결국 대법관도 정부가 인정하는 것이니 만큼 정부의 입장을 반영해 판결한 것 아니겠느냐"는 입장을 밝힌 것도 '정치적 해석'이란 불신을 보여주는 대목이다.

수년간 이어져온 절차적 논란에 사법부가 '마침점'을 찍어주면서, 결국 한층 명분을 강화하게 된 국방부만 활짝 웃게 됐다. 강정주민들과 절차적 문제를 제기해왔던 도의회 등에서는 이 판결의 취지에 순응할까. <헤드라인제주>

<윤철수 기자 / 저작권자 ⓒ 헤드라인제주 무단전재및 재배포 금지>

윤철수 다른기사 보기